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21.12.2016

Der städtebauliche Vertrag als Hilfsmittel bei der Umsetzung von Windenergieprojekten?


Einführung

Einführung

Windparks sind nicht nur für den jeweiligen Betreiber große Projekte, sondern wegen der optischen Beeinträchtigung des Landschaftsbildes im wahrsten Sinne des Wortes auch für die den Windpark umgebenden Städte, namentlich deren Bürger. Sobald die erste Idee für die Errichtung eines solchen Windparks in den Köpfen der Projektierer keimt, haben sich diese zwangsläufig mit der Frage der Herstellung von Akzeptanz in der Bevölkerung auseinandersetzen. Andernfalls droht das Vorhaben bereits im Keime zu ersticken, da erforderliche Genehmigungen aufgrund von Ablehnung des Projektes, meist in Form von Klagen gegen die Errichtung eines Windparks, versagt werden. Die Verantwortlichen gehen daher vermehrt dazu über, vielgestaltige sog. städtebauliche Verträge zwischen dem Projektant und den betroffenen Städte zu schließen. Inhalte dieser Verträge sind regelmäßig finanzielle Leistungen an die Städte, die letztlich allen betroffenen Bürgern zu Gute kommen sollen und somit grundsätzlich geeignet scheinen, die Akzeptanz des Projektes in der Bevölkerung zu erhöhen. 

Problematisch an dieser Vorgehensweise, namentlich an diesen Verträgen, ist jedoch, dass die Akzeptanz der Bevölkerung und damit mittelbar auch die erforderlichen Verwaltungsakte zur Errichtung des Windparks seitens des Betreibers damit meist „eingekauft“ werden. Bisher existiert nur ein überschaubares Maß an Rechtsprechung zu städtebaulichen Verträgen, auf deren Grundlage solche Verträge rechtskonform und damit wirksam ausgestaltet werden könn(t)en. Dies führt mit Blick auf die der Interpretation zugänglichen Rechtsnormen in den einschlägigen Gesetzten (BauGB, VwVfG und den landesrechtlichen Bestimmungen) zu erheblicher (Rechts-)Unsicherheit.

Auszug aus den gesetzlichen Grundlagen

§ 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB bestimmt, dass Windenergieanlagen sog. privilegierte Vorhaben sind, mit der Folge, dass deren Errichtung im Außenbereich an sich zulässig und damit immissionsschutzrechtlich genehmigungsfähig gem. § 6 Abs. 1 BImSchG ist. In diesen Fällen bedarf es keiner gesonderten Vereinbarung und vor allem keiner finanziellen Leistung der Windparkgesellschaft an die Stadt. Verstößt die Errichtung  allerdings gegen öffentliche Belange gem. § 35 Abs. 3 BauGB, beispielsweise den Artenschutz oder Luftverkehrsbelange, ist sie auf keinen Fall genehmigungsfähig.  

Gemäß § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB können Städte auch sogenannte Konzentrationszonen, also Gebiete, in denen die Windenergieanlagen errichtet werden dürfen, festlegen. Die Konzentrationszonenbildung führt dazu, dass die Errichtung von Windenergieanlagen außerhalb der Konzentrationszonen trotz der gesetzlichen Privilegierung regelmäßig unzulässig ist. Auf diese Weise soll vermieden werden, dass die Landschaft durch isoliert stehende Windenergieanlagen optisch zu sehr beeinträchtigt wird. Die Städte müssen jedoch im Rahmen der Einrichtung von Konzentrationszonen darauf achten, dass sie der Windenergie auf Grundlage der vorgenannten Privilegierung nach dem sog. Substanzgebot entsprechenden Raum schaffen.

Insbesondere für große Windenergieanlagen ist es zulässig, die Konzentrationszonenbildung im Rahmen der Regionalplanung abzubilden. Regelmäßig werden dafür Eignungsgebiete, Vorrang- und Ausschlussgebiete (§ 8 Abs. 7 ROG) festgelegt. Nicht selten steht und fällt die Windparkprojektierung mit der Festlegung solcher Gebiete. An diesem Punkt kommt sodann der städtebauliche Vertrag ins Spiel, im Rahmen dessen sich die Stadt regelmäßig verpflichtet, solch ein Windeignungsgebiet zu schaffen; die Windparkgesellschaft verspricht der Stadt im Gegenzug finanzielle Leistungen. Im Rahmen der Frage, ob eine solche Regelung mit dem Bundes- und dem jeweiligen Landesrecht vereinbar ist, ist ein potentieller Verstoß unter anderem gegen das sog. Koppelungsverbot zu prüfen.  

Problem: Koppelungsverbot

Das Koppelungsverbot besagt, dass es einem Hoheitsträger verboten ist, sich eine Gegenleistung für seine hoheitliche Tätigkeit gewähren zu lassen. Ausnahmen können anzunehmen sein, wenn zwischen dem Hoheitsakt und der Gegenleistung ein Sachzusammenhang besteht. Das Koppelungsverbot hat verfassungsrechtlichen Rang und ist Ausfluss des Rechtsstaatsprinzips gem. Art. 20 Abs. 3 GG. Im einfach gesetzlichen Bereich ist das Koppelungsverbot in § 56 LVwVfG sowie in § 11 Abs. 2 S. 2 BauGB normiert. Das Koppelungsverbot findet auf Austauschverträge Anwendung und führt zur Unwirksamkeit der Vereinbarung des Leistungsaustausches. Diese Unwirksamkeit kann wiederrum auf die übrigen vertraglichen Regelungen, ungeachtet einer salvatorischen Klausel im Vertragstext, durchschlagen, so dass unter Umständen der gesamte Vertrag nichtig ist.  Die Vermutungsregelung des § 59 LVwVfG indiziert, im Zweifel von einer Gesamtnichtigkeit auszugehen.

Um diese Problematik zu umgehen, wurde die hoheitliche Gegenleistung in der Praxis zum Teil nicht in Form eines Primäranspruches auf Ausweisung im Flächennutzungsplan oder Bebauungsplan, sondern bspw. als Geschäftsgrundlage vereinbart. Dann liegt ein sog. „hinkender Austauschvertrag" vor, auf den jedoch der Maßstab des Koppelungsverbotes mit sämtlichen Folgen ebenfalls Anwendung findet. 

Ein Verstoß gegen das Koppelungsverbot kann auch dann vorliegen, wenn der Hoheitsträger das Unterlassen eines Hoheitsaktes im Gegenzug für eine vereinbarte Gegenleistung ausdrücklich verspricht oder das Unterlassen zumindest Geschäftsgrundlage der Parteien wird. Eine solche Konstellation ist gegeben, wenn die Stadt verspricht, von der Ausweisung einer Konzentrationszone mit Ausschlusswirkung zu Lasten der Windparkgesellschaft oder von einer Ausdünnung im Rahmen der Bauleitplanung abzusehen. 

In allen vorgenannten Fällen ist mindestens die gegen das Koppelungsverbot verstoßende vertragliche Regelung, im Zweifel jedoch sogar der gesamte städtebauliche Vertrag nichtig.

Lösungsvorschlag: Sponsoringvertrag 

Unter Sponsoring versteht man grundsätzlich, dass ein Wirtschaftsunternehmen die spezifischen Kommunikations- und Marketingfähigkeiten eines anderen nutzt und dem anderen dafür ein Entgelt zahlt. Im Falle des Sponsorings der öffentlichen Hand bezahlt das Unternehmen an den Hoheitsträger einen Geldbetrag, damit der Hoheitsträger Marketingleistungen zu Gunsten des Unternehmens, beispielsweise der Windparkgesellschaft, erbringt. Beim Sponsoring der öffentlichen Hand verspricht sich der Sponsor regelmäßig einen Imagegewinn und Akzeptanz in der Bevölkerung, indem gemeinnützige Projekte des Hoheitsträgers gefördert werden, die die Bevölkerung sodann positiv mit der Marketingleistung und damit mit dem Sponsor verbindet.

Beim Sponsoring von Hoheitsträgern besteht allerdings ebenso wie beim Abschluss von städtebaulichen Verträgen die Gefahr, dass Gegenleistungen für die Gewährung von Hoheitsakten erbracht werden. 

Um hier einen Verstoß gegen das Koppelungsverbot zu vermeiden, müssen daher zwingend die verwaltungsrechtlichen Vorgaben der Kommunalgesetze und der Verwaltungsverfahrensgesetze eingehalten werden. Dabei ist zu beachten, dass der Zweck der Leistung und Gegenleistung (bspw. des Sponsorings) bereits bei Abschluss der Vereinbarung konkret sein muss, Leistung und Gegenleistung in einem Sachzusammenhang stehen und dieses Gegenseitigkeitsverhältnis angemessen ist. 

Das Erfordernis der konkreten Zweckbestimmung kann durch eine Rahmenvereinbarung und auf ihre fußenden Einzelvereinbarungen je Sponsoring entschärft werden, so dass Leistung und Gegenleistung auf sicherer rechtlicher Basis fußen und das Windparkprojekt realisiert werden kann.

Bei Fragen wenden Sie sich gerne an unseren Experten, Herrn Rechtsanwalt Dr. Nils Harbeck.